Oggetto della controversia e contesto normativo
La controversia riguarda la legittimità del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) del 4 aprile 2022, con il quale sono state rilevate le variazioni percentuali dei prezzi di 56 materiali da costruzione, relative al secondo semestre del 2021, ai fini del riconoscimento delle compensazioni spettanti agli appaltatori.
Il meccanismo di compensazione è stato introdotto in via straordinaria dall’art. 1-septies del D.L. 25 maggio 2021, n. 73, per far fronte agli eccezionali aumenti dei prezzi verificatisi nel corso del 2021. La norma prevede che il Ministero rilevi le variazioni superiori all’8% e che, su tale base, le stazioni appaltanti procedano a compensare gli appaltatori per i maggiori costi sostenuti nell’esecuzione dei contratti in corso.
L’A.N.C.E. (Associazione Nazionale Costruttori Edili) ha impugnato il decreto, contestando le rilevazioni relative a 14 materiali e sostenendo che gli aumenti percentuali individuati dal Ministero fossero irragionevoli e notevolmente inferiori a quelli effettivamente registrati sul mercato. Le censure si sono concentrate in particolare sulla metodologia di rilevazione, revisione e aggregazione dei dati adottata dal MIT.
L’iter giudiziario e la decisione del Consiglio di Stato
In primo grado, il TAR Lazio aveva respinto il ricorso, ritenendo che l’istruttoria del Ministero, condotta secondo le “Linee guida per la rilevazione sui prezzi dei materiali da costruzione” del 14 gennaio 2022, fosse stata completa e scrupolosa. Il giudice di prime cure aveva inoltre ritenuto che la scelta metodologica rientrasse nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado, accogliendo l’appello dell’A.N.C.E. La decisione si fonda principalmente sulle risultanze della verificazione tecnica disposta in corso di causa e affidata al Rettore del Politecnico di Milano.
Secondo il Consiglio di Stato, le Linee Guida ministeriali non sono di per sé illegittime, bensì il vizio risiede piuttosto nella loro non corretta applicazione. La sentenza individua, infatti, un difetto di istruttoria nel procedimento che ha condotto all’adozione del decreto impugnato. Come si legge testualmente in motivazione:
«Non sono illegittime le Linee guida, ma è viziata l’istruttoria effettuata dal Ministero, come ritenuto dal verificatore […]».
Dalla verificazione tecnica sono emerse tre criticità principali, recepite dal Collegio. In primo luogo, il processo di costruzione del campione di dati presenta profili che ne compromettono la piena attendibilità statistica. In secondo luogo, la metodologia adottata per escludere i dati anomali (outlier), segnatamente l’applicazione del metodo della deviazione standard, non risulta adeguatamente giustificata né sufficientemente trasparente. Infine, sono emersi scostamenti molto significativi (in alcuni casi superiori a 35 punti percentuali) tra i dati forniti dai Provveditorati Interregionali e quelli provenienti da Unioncamere, senza che il Ministero abbia predisposto adeguati meccanismi correttivi.
Tale disallineamento diffuso e consistente, secondo il Consiglio di Stato, evidenzia la presenza di anomalie nel reperimento e nell’elaborazione dei dati, che avrebbero richiesto un’istruttoria più rigorosa.
Effetti della sentenza
Il Consiglio di Stato ha pertanto accolto l’appello dell’A.N.C.E. e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado, disponendo l’annullamento parziale del decreto ministeriale del 4 aprile 2022 limitatamente a 13 materiali da costruzione oggetto di contestazione.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dovrà dunque procedere a una nuova rilevazione per i materiali interessati, assicurando l’affidabilità statistica del metodo e superando le criticità evidenziate dalla verificazione.
Da ultimo, il Collegio ha precisato che il meccanismo di compensazione mira a ristorare l’appaltatore dei maggiori costi effettivamente sostenuti e non può risolversi in un indebito arricchimento (locupletazione): la compensazione non potrà dunque mai eccedere la spesa realmente affrontata dall’impresa.
